“三年行动计划”发布 — 数据要素市场加速布局（上）

作者：夏彦丨解石坡丨吴康

数据是劳动、土地、资本和技术后的第五大新型生产要素。企业利用传统生产要素，跨越了农业时代、蒸汽时代和电气时代，建立了现代企业制度，在数字经济时代，如何建立数据产权，实现数据的合规流通，释放数据要素的价值，一直是亟待解决的问题。

2022年12月2日，中共中央、国务院出台了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“《数据二十条》”），提出建立保障权益、合规使用的数据产权制度，建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度，建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度，建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度的顶层设计。

《数据二十条》出台一年多以来，国家和地方层面以及相关行业协会针对顶层设计的落地，陆续出台了数据分类分级、数据产权登记、数据资产评估、数据资产“入表”等落地政策，并且各数据交易所在场内交易方面进行了进一步创新。

2023年12月31日，国家数据局会同中央网信办、科技部、工业和信息化部、金融监管总局等17个部门，联合印发了《“数据要素×”三年行动计划（2024-2026年）》（“《三年行动计划》”）。该文件是国家数据局成立以来颁发的第一个纲领性文件，也是落实《数据二十条》的重要举措。

《三年行动计划》进一步按照“有基础、有场景、有需求”的原则开展试点工作，先期选取了12个典型行业和领域，推动发挥数据要素乘数效应，使得数据流通制度有了具体的落地场景；规划于2026年底，打造300个以上示范性强、显示度高、带动性广的典型数据流通应用场景；并且提出了引导和鼓励各类社会资本投向数据产业，支持数据商上市融资的资本市场政策导向。

我们在本文将对《数据二十条》出台后发布的数据要素重要政策进行回顾，并对数据产权的民法基础和结构性分置、数据资产的确权、数据资产评估、数据资产“入表”、数据资产合规交易、《三年行动计划》等政策和热点问题进行介绍，后续文章我们将结合热点行业、场景和区域下数据流通方式和可能存在的问题进行具体分析。

一、《数据二十条》后立法政策回顾

我们按照时间线梳理了《数据二十条》出台后关于数据产权的部分重要法规如下：

二、顶层设计的统筹机构：国家数据局

为统筹规划、协调推进数据基础制度建设，加强数据管理，促进数据资源的整合和共享，推动中国数字经济和数据要素市场的发展，国家数据局于2023年挂牌成立，由国家发改委管理。以下是国家数据局成立的里程碑事件：

• 2023年1月，《党和国家机构改革方案》中首次提出组建国家数据局的设想；

• 2023年2月27日，中共中央和国务院正式发布《数字中国建设整体布局规划》，其中明确了数字基础设施和数据资源体系是支撑数字中国发展的两大基础，并提出了包括构建国家数据管理体制在内的多项措施，为国家数据局的成立奠定了基础；

• 2023年10月25日，国家数据局正式揭牌成立。

根据《党和国家机构改革方案》，国家数据局的主要职责如下：

由此可见，国家数据局将承担总体统筹数据基础制度建设和数据要素市场发展的重要职能。此外，不少地方政府在此之前也相继成立了数据中心，这将成为助力数据要素市场在地方快速发展的“毛细血管”，起到地方统筹作用。

三、数据资产的民法保护基础

（一）民法典：将数据权利列为法定民事权利，但未进行分类和详细规定

《民法典》第127条规定：“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定。”除此之外，民法典尚未有关于数据其他规定，目前在国家法律层面也尚没有关于数据产权的单行立法，但《民法典》第127条为未来制定单行法保护数据提供了民事基本法层面的法律依据。

虽然民法典没有明确数据的民事权利内涵和外延，但《民法典》第127条置于“民事权利”章节，这表明了数据在性质上属于民事权益，其应当受到《民法典》保护，侵犯数据权也属于《民法典》项下的民事侵权行为，权利人有权获得救济。

目前学术界和实务界就数据权益的性质有不同的观点，其中有代表性的观点是：数据权益是各项权益的集合，它包含财产因素、人格因素、知识产权等，是多项民事权利的集合；当数据被企业加工成数据产品后，是一种无形财产，具有特殊性，不宜简单地将其归于某一财产类型之中。这也是《民法典》第127条之所以单独规定数据保护条款，而未将数据置于物权或知识产权之下予以保护的重要原因^[1]。

（二）司法实践：对于数据的民事权利类型尚未统一裁判标准

由于民法典对于数据权利尚无明确权利分类，因此目前司法判例对数据权的具体权利属性也没有定论。目前司法实践中对数据民事权利类型的认定，比较典型有知识产权、网络虚拟财产、《反不正当竞争法》保护的合法权益，或者笼统认定为民事权益等。

• 知识产权、网络虚拟财产

  杭州某公司与深圳某公司侵害作品信息网络传播权纠纷案：

“NFT数字作品作为数字藏品的一种形式，符合网络虚拟财产的特征，具有财产利益的属性。同时，不同于民事主体对有体物的实际占有和支配，NFT数字作品的‘占有’更多地体现为对‘所有人’身份的表征，其‘支配’也需依托于交易平台提供的技术支持，故NFT数字作品作为网络虚拟财产受到民法保护时体现为一种财产性权益。”

“NFT数字作品的‘所有权’不应理解为民法中的物权意义上的所有权，其系从数字作品交易所呈现的形式而言，即从形式上看，NFT数字作品交易呈现的后果是该数字作品的‘持有者’发生了变更，相应地，基于该NFT数字作品的财产性权益在不同的民事主体之间发生了移转。”

“网络用户‘XX’将其铸造的涉案NFT数字作品在公开的互联网平台发布，使公众可以在其选定的时间和地点获得该作品，属于以有线或者无线方式向公众提供作品的信息网络传播行为，受信息网络传播权规制。”

在该案中，由于用户将数字艺术作品以NFT这种加密数据集的方式进行记录，二审法院认为NFT所唯一指向的NFT数字作品具有虚拟性、稀缺性和可交换性、可支配性和排他性的特点，具有了网络财产的属性，应受民法典保护，但二审法院也认为数字作品并非物权下的所有权，从交易形式上看应是持有属性而非所有属性；此外，由于NFT数字作品中数据记录的作品受信息网络传播权（属于知识产权）保护，因此NFT数字作品也应受到信息网络传播权保护。

• 《反不正当竞争法》保护的合法权益

  北京某文化传媒公司与北京某科技公司不正当竞争纠纷上诉案

“涉案XX平台上短视频的整体，及其与用户信息、用户评论组合而成的数据集合，是XX公司通过收集、储存、加工、传输等实质性投资而形成的，由此产生的竞争性利益，应当属于反不正当竞争法保护的合法权益。尽管单一短视频内容构成著作权法保护的客体，但是XX公司对涉案短视频整体享有竞争法上的合法权益。用户昵称、用户头像等用户信息，虽属个人信息，但涉案的19,000余用户个人信息系XX公司经用户同意收集并使用，故XX公司对涉案个人信息享有使用权。”

在该案中，二审法院认为无论企业数据是否涉及第三方的著作权和个人信息，其由企业通过收集、储存、加工、传输等实质性投资而形成，具有竞争性利益，属于《反不正当竞争法》保护的合法权益。此外，企业对其合法被授权收集和使用的记载了个人信息的数据，也享有使用权。

对此，最高人民法院于2021年8月18日对外公开的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国反不正当竞争法〉若干问题的解释（征求意见稿）》第二十六条曾规定：“经营者违背诚实信用原则和商业道德，擅自使用其他经营者征得用户同意、依法收集且具有商业价值的数据，并足以实质性替代其他经营者提供的相关产品或服务，损害公平竞争的市场秩序的，人民法院可以依照反不正当竞争法第十二条第二款第四项予以认定。经营者征得用户同意，合法、适度使用其他经营者控制的数据，且无证据证明使用行为可能损害公平竞争的市场秩序和消费者合法权益，控制该数据的经营者主张属于反不正当竞争法第十二条第二款第四项规定的行为的，人民法院一般不予支持”，试图从反不正当竞争的角度对商业数据的保护进行明确，但在2022年3月17日公布的正式版本中未得到保留。

• 民事权益

  王某诉某技术公司、某信息服务公司网络服务合同纠纷案：

“数据作为信息记录存在于人体之外，并具有相配套的各种形式的物理存储和传播介质，具有客观性，可以成为民事权利的客体，用户对电子邮箱中以电子邮件形式所表现的数据集享有权利。”“但该等权利或权益，并非确然为原告所主张的‘所有权’。”“在原告主张权利的客体已经客观消失且不能确认具体内容的情况下，不宜就原告对电子邮件的权利或权益性质尤其是‘所有权’进行认定。”

在该案中，由于邮箱数据被删除，一审法院认为权利客体已消失不宜对数据的权利类型进行认定，但就原告的邮箱数据笼统认定原告享有民事权益。

由此可见，在目前尚未有数据产权单行立法的情况下，司法实践对于数据产权主要以现有民法典下知识产权、网络虚拟财产权或者笼统的民事权益进行保护，认定其有财产权的属性；在此之外涉及侵犯个人隐私的按照侵权法进行保护，涉及不正当竞争的按照《反不正当竞争法》的单行法律进行保护。

四、数据产权结构性分置制度

数据要素流通的前提是需要确定数据权利主体，即数据确权。而数据产生和流通的场景往往非常多元，涉及的参与主体多（包括但不限于个人、企业、公共机构等），数据的来源也非常复杂，以《民法典》下传统所有权的法律体系来确定数据权利主体很多时候难以适配，为解决这个问题，《数据二十条》创新性地提出了探索数据产权结构性分置制度。

• 从所有权到产权

具体而言，《数据二十条》首先区分了数据来源者对数据的所有权/收益权和数据处理者对数据自主管控的权益，实现了从单一所有权到复合产权的突破。具体而言，《数据二十条》第7条要求“充分保护数据来源者合法权益，推动基于知情同意或存在法定事由的数据流通使用模式，保障数据来源者享有获取或复制转移由其促成产生数据的权益”；并且，对于个人信息数据，“探索由受托者代表个人利益，监督市场主体对个人信息数据进行采集、加工、使用的机制”。上述两个方面，体现了对于数据来源者对数据天然权利的保护。

对于数据处理者的权益，《数据二十条》提出“合理保护数据处理者对依法依规持有的数据进行自主管控的权益”，以及“在保障安全前提下，推动数据处理者依法依规对原始数据进行开发利用，支持数据处理者依法依规行使数据应用相关权利，促进数据使用价值复用与充分利用，促进数据使用权交换和市场化流通”，以使数据权益更好的产生价值^[2]。

在此基础上，《数据二十条》提出“根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利”，进而“建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”，为数据确权这一复杂问题的解决提供了潜在框架。其中，数据持有权的核心，就是“合理保护数据处理者对依法依规持有的数据进行自主管控的权益”；对于数据加工使用权，则是“在保护公共利益、数据安全、数据来源者合法权益的前提下，承认和保护依照法律规定或合同约定获取的数据加工使用权，尊重数据采集、加工等数据处理者的劳动和其他要素贡献，充分保障数据处理者使用数据和获得收益的权利”；对于数据产品经营权，则强调“保护经加工、分析等形成数据或数据衍生产品的经营权，依法依规规范数据处理者许可他人使用数据或数据衍生产品的权利”。

• 根据数据来源和数据生成特征进行分类分级

• 按照数据的重要程度，是否涉及公共利益、数据安全进行分类分级

《数据安全法》确立了数据分类分级监管的基本思路，根据数据在经济社会发展中的重要程度，以及一旦遭到篡改、破坏、泄露或者非法获取、非法利用，对国家安全、公共利益或者个人、组织合法权益造成的危害程度，对数据实行分类分级。数据加工使用权的行使也是需要在保护公共利益、数据安全、数据来源者合法权益的前提下。在2023年，多个行业主管部门和地方政府颁布了行业数据分类分级的政策指引，例如：

五、数据确权方式

数据的取得和利用难以通过物理方式隔断，必须依靠对数据进行确权等法律手段，否则很难保护相关主体的数据权益^[3]。在《数据二十条》确定了数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权三权分置的产权运行机制后，监管和行业层面在2023年对如何确权进行了积极探索。

• 数据产权登记确权

多地于2023年出台了数据产权登记制度，比较典型的是将数据产权登记界定为知识产权登记和建立新型的数据产权登记两种方式：

浙江省、贵州省、北京市和深圳市进行了数据产权登记的探索，但在具体的数据产权登记细节上各有不同。

• 数据确权技术创新

多个数据交易所亦于2023年对数据确权的技术方式进行了探索。例如贵阳大数据交易所获得国家OID注册中心正式授权，成为全国首个数据要素登记OID行业节点，引入OID（Object Identifier，对象标识符）标识体系^[4]。上海数据交易所与数据流通与交易技术国家工程实验室启动了国内首个数据交易链的建设工作，运用开源区块链底链技术、智能合约开发技术等技术解决数据产品流通领域中权属确定的难点^[5]。

六、数据资产评估

数据资产评估有助于合理衡量数据价值，推动数据要素市场规模化发展，数据评估规则在2023年得到细化。

在财政部指导下，中国资产评估协会于2023年9月8日印发《数据资产评估指导意见》（“《数据评估指导意见》”），自2023年10月1日起施行。《数据评估指导意见》规定对执行数据资产评估业务时需要关注的影响数据资产价值的因素、确定数据资产价值的评估方法和披露要求进行了说明。《数据评估指导意见》的发布为数据资产的评估提供了实务指引，可以更好地规范和促进数据资产价值评估的实施工作。

2023年11月28日，上海市市场监督管理局发布了《关于对地方标准<数据交易 第4部分：数据资产评估规范>公开征求意见的通知》，上海市拟制定《数据交易 第4部分：数据资产评估规范》，向社会公开征求意见，可以看出地方政府亦开始重视数据资产评估。

七、数据资产入表

推动数据要素市场建设，数据资源是否可以作为企业资产确认、作为哪类资产确认和计量以及如何进行相关信息披露等相关会计问题一直是关注重点。

•   《企业数据资源相关会计处理暂行规定》

财政部于2023年8月1日颁布了《企业数据资源相关会计处理暂行规定》（财会〔2023〕11号，“《暂行规定》”），自2024年1月1日起施行，标志着数据入表迈开了关键性的一步。

《暂行规定》主要内容包括以下三部分：

一是适用范围。《暂行规定》适用于企业按照企业会计准则相关规定确认为无形资产或存货等资产类别的数据资源，以及企业合法拥有或控制的、预期会给企业带来经济利益的、但由于不满足企业会计准则相关资产确认条件而未确认为资产的数据资源的相关会计处理。

二是数据资源会计处理适用的准则。根据“企业使用的数据资源”、“企业日常活动中持有、最终目的用于出售的数据资源”两种场景，分别明确了相关会计处理适用的具体准则。

三是列示和披露要求。企业应当根据重要性原则并结合实际情况增设报表子项目，并在会计报表附注中对数据资源相关会计信息进行披露。

• 数据资产入表等实践

在实践层面，地方数据交易所已经开始提供数据资产入表服务。深圳数据交易所于2023年12月10日公布，其设立的深圳·杭州数据要素服务工作站开发了“一站式企业数据资产入表平台”，并且已经完成首单案例，在该首单案例中客户已经完成企业数据资产入表的所有前期准备工作，在《暂行规定》正式实施后，即可将数据资产正式入表并进行披露^[6]。天津也有地方国企完成了数据知识产权质押贷款业务^[7]。

八、数据资产交易

• 法律基础

在《数据二十条》的政策引导下，四川省、陕西省、广西壮族自治区、苏州市、厦门市等省市在2023年开始实施本省市的数据条例，并且数据条例均明确要求推动数据交易市场建设，管理和规范数据交易行为。深圳市在2021年颁布《深圳经济特区数据条例》后，于2023年2月21日进一步颁布了《深圳市数据交易管理暂行办法》，率先要求数据交易产所开展数据跨境交易业务以及数据资产证券化等对接资本市场业务，引领带动建设全国统一数据要素市场^[8]。

为加强数据产权的司法保护，最高人民检察院于2023年4月18日发布《关于加强新时代检察机关网络法治工作的意见》，强调将依法严惩“数据黑企”“行业内鬼”以及批量泄露、买卖、“暗网”交易个人信息等犯罪，并且提出将深入研究数据交易、数据服务等新类型案件涉及的数据权属问题，切实保护权利人在数据收集、使用、交易等过程中的合法权益，促进数据要素市场依法有序发展。

• 市场体系

我国数据流通交易仍以场外交易为主，但场内交易加速推进^[9]。各数据交易所在2023年积极开拓业务模式。例如，2023年5月，贵阳大数据交易所算力资源产品上市深圳数据交易所数据交易平台，深圳数据交易所汽车专区数据产品也同步上市于贵阳大数据交易所，开启“深黔互通”的合作模式。2023年12月，深圳数据交易所特别设立数据资产化专区，聚集数据治理、质量评估、可信流通、数据合规性以及价值评估等方面具有专业能力和丰富经验的服务机构，为企业数据资源变现提供工具和服务。

数商生态在2023年不断完善。完善数商生态体系，有利于构建更加繁荣的数据交易市场。2023年6月，上海数据交易所官网正式上线“数商生态”服务平台，为认证数商提供包括资质认证、业务赋能、培训支持、市场支持等服务，协助数商开展业务，帮助其拓展市场^[10]。2023年7月，近五十家数据交易机构、科研院所、数据商及数据交易中介机构联合起草发布了团体标准《数据经纪从业人员评价规范》，旨在培育能为数据要素市场提供数据要素化辅导、数据产品服务入场交易的专业人才，形成更加健康的发展生态^[11]。

九、数据要素市场加速发展的展望：《三年行动计划》

《三年行动计划》对2024-2026年的数据要素市场，提出了总体目标、在12个涉及数据流通的典型行业领域的重点行动计划，并且提出了《三年行动计划》的具体强化保障支撑政策。

• 总体目标

1.   2026年底，打造300个以上示范性强、显示度高、带动性广的典型应用场景；

2.         涌现出一批成效明显的数据要素应用示范地区；

3.         培育一批创新能力强、成长性好的数据商和第三方专业服务机构，形成相对完善的数据产业生态，数据产品和服务质量效益明显提升；

4.         数据产业年均增速超过20%；

5.         场内交易与场外交易协调发展，数据交易规模倍增；

6.         推动数据要素价值创造的新业态成为经济增长新动力。

• 12个典型行业领域的数据流通重点行动计划

•  强化保障支撑政策

值得关注的是，金融监管总局也是本次三年计划的发文政府机构之一，支持数据商上市融资的规定是对数据要素市场的一大重要利好信号，有待后续证券监管机构和证券交易所出台落地政策。

十、结语

2023年是数据要素顶层设计逐步完善、各行业各地方全面探索深化的一年，在过去一年，国家数据局挂牌成立，一系列释放数据要素价值的政策出台，数据要素市场体系得到进一步完善。2024年新年伊始，《三年行动计划》正式发布，我们期待在未来的几年，数据要素基础制度和数字基础设施建设将会进一步加速布局，会有更多的数据要素市场的具体发展举措落地，会有更多的试点行业和区域创新涌现，数据作为关键生产要素的价值会更加凸显。

[1]《数据的民法保护》，王利明，《数字法治》2023年第1期。

[2]《论数据产权制度的层级性“三三制”数据确权法》，申卫星，《中国法学》2023年第4期。

[3]王利民：《数据如何确权》，《法学研究》2023年第4期。

[4]《贵阳大数据交易所获得授权 成为全国首个数据要素登记OID行业节点》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1754169221086189249&wfr=spider&for=pc，最后访问时间2024年1月8日。

[5]《国内首个数据交易链建设在上海启动》，https://www.jiemian.com/article/9008555.html，最后访问时间2024年1月8日。

[6]《深圳数据交易所杭州数据要素服务工作站完成首单基于“一站式企业数据资产入表平台”案例》，https://mp.weixin.qq.com/s/08zotZ6losUqRZ30x-Tviw，最后访问时间2024年1月8日。

[7]《天津首单！临港控股率先实现数据资产“变现”，加快形成新质生产力》，https://www.app2020.tjyun.com/jyapp/cms_template/100/000/208/index.shtml?_oid=oX6ro0buIF3TGnlc7W4f1fzCRG6w&level=2&scene=message&userId=null&jsonUrl=https://static20.app2020.tjyun.com/jyapp/cms_mob/v200/cms_news/000/000/054/908/000000054908891_d6a6ba6c.json&isRedirect=true&jy_uid=300915865&from_oid=oX6ro0buIF3TGnlc7W4f1fzCRG6w&newsId=054908891&appId=1b8b3255-58d4-4ba7-b0f7-9d136547eb38&resourcesUrl=https://static20.app2020.tjyun.com/jyappv300/cms_mob/v200/cms_oth/chan.json&showFunHead=1&state=STATE，最后访问时间2024年1月8日。

[8]《<深圳市数据交易管理暂行办法>政策解读》，https://mp.weixin.qq.com/s/i5bwNikt3IEyGRwUnnYWuQ，最后访问时间2024年1月8日。

[9]《我国数交所去年总交易规模达40亿 数据交易仍以场外为主》，https://new.qq.com/rain/a/20230601A04E2000，最后访问时间2024年1月8日。

[10]《赋能数字经济发展！上海数据交易所数商生态服务平台上线》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1768427468178111080&wfr=spider&for=pc，最后访问时间2024年1月8日。

[11]《贵阳大数据交易所参与制定的<数据经纪从业人员评价规范>团体标准在2023全球数字经济大会发布》，https://news.sohu.com/a/695817609_398084，最后访问时间2024年1月8日。